Allocation des contrats : le mécanisme et les sept astuces de corruption

La corruption autour de l’allocation des contrats par les départements gouvernementaux défraie la chronique à travers les écarts relevés durant l’enquête judiciaire sur les circonstances du meurtre de Soopramanien Kistnen. Le Défi Plus a mené sa petite enquête auprès des soumissionnaires – heureux et malheureux – pour tracer les contours du mécanisme de corruption qui est huilé par des astuces. Le Central Procurement Board joue cartes sur table en expliquant tous les recours possibles de contestation avant même l’allocation du contrat.

Contrats taillés sur mesure : The devil is in the details

Les contrats taillés sur mesure sont une pratique très lointaine, selon des soumissionnaires contactés par Le Défi-Plus. Avec cette pratique, tout le monde n’y voit que du feu. « Ce n’est pas facile à déceler au premier regard. Il faut examiner minutieusement les détails techniques pour s’en rendre compte », dira Bashir Jahangeer, ancien député et consultant.

• Étape 1. Identifier un projet et trouver des arguments pour justifier son implémentation (par exemple : l’acquisition de nouvelles turbines pour produire de l’électricité pour palier à une hausse dans la demande).
   
• Étape 2. Chercher des spécifications techniques ou opérationnelles propres à un ou deux fournisseurs. Ce qui augmentera les chances de ces derniers de décrocher le contrat. Ce qui va éliminer de facto plusieurs autres fournisseurs. 
   
• Étape 3. Inclure ces spécifications dans le document d’appel d’offres. L'Open Bidding ou International Bidding n’est alors qu’un eye-wash car il n’y a qu’un ou deux fournisseurs qui seront responsive. 
   
• Étape 4. S’assurer que le prix du fournisseur reste en dessous du montant earmarked.  Il faut au préalable informer le fournisseur du montant qu’il ne doit pas excéder. Il va alors chiffrer son prix en dessous du coût estimé. Au cas contraire, le ministère des Finances peut ne pas accepter de débourser l’argent, estimant la proposition out of budget.

Malgré cela, le prix du fournisseur ciblé sera parmi les plus chers, car le client, au vu des spécifications taillées sur mesures, sera condamné à s’approvisionner auprès de lui. Et c’est sans surprise que, lors de l’exercice d’évaluation, ce soit le fournisseur en question qui sera responsive et soit recommandé pour l’octroi du contrat. 

Aux dires d'un consultant en affaires, c’est comme un costume fait sur mesure. « Les données sont faussées dès le départ car la société va décrocher le contrat a déjà été identifiée, tout comme les spécifications devant figurer dans les documents d’appel d’offres. Cela afin que la société en question puisse être parmi les favoris. Il y a ensuite les ges placés sur différents comités pour faciliter l’octroi du contrat en question », explique -t-il.

Les sept astuces

Les spécifications techniques ne sont pas les seuls moyens pour favoriser un fournisseur. Car dans certains cas, les spécifications techniques peuvent ne pas être suffisantes pour favoriser le fournisseur. Ceux qui se livrent à ces pratiques ont donc trouvé d’autres moyens. 

1. Capacité financière
   
   Dans certains cas, le document d’appel d’offres stipule que le fournisseur doit avoir accompli des projets dépassant un certain montant. Bashir Jahangeer cite, en exemple, un exercice d’appel d’offres récemment lancé pour la construction d’un pont. Le Potential Bidder doit, selon les critères, avoir fait, au cours de ces 10 dernières années, un projet similaire au coût de Rs 200 millions minimum. « Komye konpagni inn konstrir fly-over valer minimum Rs 200 M ? Il n’y a que deux sociétés qui seront éligibles », allègue-t-il. Et de demander : « Pourquoi avoir mis un chiffre exact et pas une fourchette ? Par exemple, le montant aurait pu être entre Rs 150 M et Rs 200 M. Le mécanisme est donc évident en mettant des chiffres exacts », est-il persuadé.

2. Rétention d'informations
   
   Malgré des Open Tenders, des organismes parapublics, parfois, ne révèlent pas toutes les informations fournies par les fournisseurs au moment de l’ouverture de l’offre, évoquant, dans certains cas, le « secrét industriel » brandi par le fournisseur. Or, ces informations seraient souvent décisives et peuvent faire pencher la balance en faveur d’un fournisseur ou d'un autre. C’est ainsi que parfois, même un lowest bidder ne parvient pas à décrocher un contrat. 

3. Informations Erronées
   
   Dans certains cas, des fournisseurs donnent volontairement des informations erronées pour être responsive d’une part et pour augmenter leur chance d’être sélecté, d’autre part. Il arrive parfois que ce n’est qu’après l’allocation du contrat que le pot aux roses est découvert. Le public body décide alors d’appliquer une « pénalité ». « Mais la sanction reste dérisoire comparé au montant du contrat. Fourniser la inn fini gagn kontra la ek so gro profit li », déplorent certains soumissionnaires. 

4. Collusion
   
   Dans le cas où deux ou trois fournisseurs puissent être « responsive » - même avec un contrat taillé sur mesure -, un accord est passé entre les différents protagonistes, notamment les sociétés avec les meilleures offres et le politicien. La société qui décroche le contrat doit ainsi sous-traiter une partie des travaux avec les autres soumissionnaires, dont l’offre n’a pas été retenue. « Il est plus facile de négocier et de trouver un accord avec une ou deux sociétés qu'avec six ou sept pour des commissions.  À la fin de la journée, tout le monde doit y trouver son compte », dira Bashir Jahangeer. 

5. Mécanisme
   
   Prenant l'exemple des contrats alloués pour la construction des routes, des soumissionnaires expliquent que des informations éronnées peuvent volontairement être glissées dans les documents d’appel d’offres. « Le document va indiquer que la route devra être longue de X kilomètre. Mais dans la pratique, ce sera moins par un ou deux kilomètres. Le montant qui sera économisé dans l’implémentation du projet, soit le ‘cost saving’, représente le montant des commissions qui devra être payé », disent-ils. 

6. Variations
   
   C’est un autre moyen pour empocher de l’argent après l’allocation du contrat. La société ayant décroché le contrat brandira des arguments, lors de la phase d’implémentation, pour justifier une demande d’avoir plus d’argent. « Certains peuvent avancer que les fouilles, par exemple, doivent être plus profondes ou que ces travaux nécessiteront plus de ressources car il n’était pas prévu que le sol soit rocailleux, entre autres arguments », disent les intervenants. 

7. Clauses de confidentialité
   
   Un moyen pour empêcher que des informations dans un contrat ne soient étalées sur la place publique, des clauses de confidentialité sont insérées, selon des soumissionnaires. Déjà qu’il est difficile d’obtenir des informations sur certains organismes parapublics ou sociétés étatiques, pour maintenir l’opacité dans l’octroi des contrats, des clauses de confidentialité sont inclues.  

Allocation des contrats : Qui sont les bénéficiaires ?

Roshi Bhadain, ancien directeur d’investigation à l’Icac, parle d’un système mafieux à quatre niveaux. Primo, il y a les politiciens et ceux qui sont au pouvoir. On parle alors d’un système de protectionnisme. Secundo, vous trouverez ceux qui gravitent autour du centre du pouvoir pour obtenir des contrats. Il s’agit généralement d’hommes d’affaires qui viennent pour se faire de l’argent mais aussi pour les politiciens.
Tertio, il y a les agents qui ont œuvré sur le terrain qui cherchent leur « boutt » pour service rendu. Ce sont ceux qui estiment qu’ils ont fait de leur mieux pour que X ou Y soit élu. Du coup, ils considèrent qu’ils doivent eu aussi obtenir leur part du gâteau. Et quarto, lorsque ces hommes de terrain commencent à rouspéter et menacent de faire des dénonciations ou de dévoiler des informations qui peuvent être nuisibles à ceux qui sont en haut, il y a une quatrième équipe qui entre en jeu, il s’agit de Contract Killers qui sont là pour régler le problème. 

Emergency procurement

Citant le cas de Bo-Digital Ltd qui a obtenu des contrats valant plus de Rs 300 millions sous l’Emergency Procurement durant la période de confinement, Roshi Bhadain avance que le mécanisme utilisé a été révélé devant le tribunal de Moka lors des auditions dans le cadre de l’enquête judiciaire sur la mort de Soopramanien Kistnen. « Il a été révélé que cette société a obtenu de l’argent du public body pour faire les acquisitions nécessaires pour le gouvernement. Donn li cass, pou li aste pou li van ek ou mem », dit-il. 

De par l’audition de différents protagonistes, Roshi Bhadain explique que, c’est le National Committee sur la Covid-19 qui a recommandé Bo-Digital Ltd à la State Trading Corporation qui n’a fait qu’agir comme un « paying agent ». 

Emergency Procurement : Cinq individus arrêtés par la commission anti-corruption

L’Independent Commission Against Corruption avait prévenu contre les risques de corruption lié à l'Emergency Procurement durant la période de confinement. C’est ce que fait ressortir la commission dans un courriel adressé au Défi Media Group.

Dans cette correspondance, l’Icac soutient que, de par sa prévoyance et sa réactivité, elle avait tiré la sonnette d’alarme, le 8 mai 2020 dans un communiqué, pour mettre en garde contre les risques de corruption liés à l'Emergency Procurement. « Il est inévitable que cette crise a créé des opportunités qui pourraient donner lieu à des fraudes et des corruptions dans les marchés publics (…) » avait souligné l’Icac dans le communiqué.

Deux raisons avaient été avancées : (i) une hausse conséquente dans les montants et la vitesse à laquelle cet argent allait être déboursé ; (ii) une interférence avec des mécanismes de contrôle. Ce qui pourrait permettre à certains de s’enrichir grâce à la crise. 

L’Icac soutient que peu de temps après la fin de la période de confinement, les plaintes ont commencé à pleuvoir. Des plaintes d’abus allégués entourant l'Emergency Procurement effectué durant le confinement.  

« Aujourd’hui, alors que les enquêtes de l’Icac se poursuivent, nous nous rendons compte que notre mise en garde était justifiée. Dans le cadre de ces enquêtes complexes, l’Icac a déjà arrêté cinq personnes », indique la commission, précisant qu'elle enquête, en ce moment même, sur pas moins de 13 cas suivant des allégations de malpractices dans les procédures de Procurement.

Soupçons d’appels d’offres taillés sur mesure : le CPB évoque trois possibilités de contestation avant l’allocation du contrat

Les soumissionnaires à un appel d’offres qui soupçonnent qu’un contrat aurait été taillé sur mesure pour favoriser une société peuvent contester par au moins trois occasions avant même que le contrat ne soit alloué.

La Public Procurement Act a été rédigée de sorte à protéger les intérêts de la communauté des soumissionnaires à chaque étape d’un exercice d’appel d’offres. Tel est l’avis de Kirsley Errol Bagwan, membre du Central Procurement Board (CPB). Selon ses explications, en pas moins de trois occasions durant un exercice, un soumissionnaire peut contester le processus de public procurement. 

D’abord, durant les cinq premiers jours après que l’exercice d’appel d’offres a été lancé. Un soumissionnaire potentiel peut contester le contenu du document s’il estime que celui-ci favorise un fournisseur en particulier. « S’il n’est pas satisfait de la réponse fournie par le Public Body suite à la contestation, le soumissionnaire potentiel peut alors faire une demande de révision à l’Independent Review Panel (IRP), lequel peut suspendre tout le processus pour enquêter et palier aux lacunes, s’il y en a », explique Kirsley Errol Bagwan.

La deuxième occasion est à l’ouverture des offres. Là encore, le soumissionnaire dispose de 5 jours pour faire une contestation. « Car il se peut, par exemple, qu’il y a eu des ‘addendums’ qui sont sortis et qu’il n’a pas eu l’occasion de challenge. Il dispose ainsi d’une deuxième chance pour contester le document », souligne le membre du CPB. 

Et enfin, une troisième opportunité se présente après l’ Approval of Award, soit une fois que le CPB a notifié son choix à tous les soumissionnaires. « Cela se passe donc avant même l’octroi du contrat. Une fois encore, le soumissionnaire peut contester. Si là encore il n’est pas satisfait de la réponse qui lui a été fournie, il peut alors solliciter l’IRP pour une révision », déclare-t-il.  

Mandat précis

Notre intervenant explique que le Central Procurement Board dispose d’un mandat spécifique. Parmi, la vérification des documents d’appel d’offres pour les Major Contracts (voir hors texte), la réception et l’ouverture des offres publiquement, le choix parmi une liste des évaluateurs pour faire partie du Bid Evaluation Committee, l'évalution des offres et l'aval pour l’octroi des contrats. « Nous pouvons aussi accepter ou rejeter des variations dans des contrats. Par contre, nous n’avons pas le droit de sanctionner ou de mener des enquêtes », fait ressortir le membre du CPB. 

Vérifications. L’exercice consiste à s’assurer que le document d’appel d’offres, préparé par le Public Body, est en ligne avec la Public Procurement Act qui recommande l’équité, la transparence et le Principles of accountability. Le CPB vérifie s’il y a des critères qui puissent favoriser ou discriminer un soumissionnaire ou si l’exercice risque d’être restreint avec seulement 3 ou 4 soumissionnaires éligibles, etc. Le CPB dispose de la prérogative de mettre sur pied des comités composés d’ingénieurs et des professionnels avec d’autres compétences requises pour l’aider dans cette tâche. Une fois satisfait du document, le CPB donne son feu vert pour que l’appel d’offres soit lancé. 

Nous n’avons pas le droit de sanctionner ou de mener des enquêtes"

Ouverture des offres. C’est un exercice qui se fait dans la transparence et auquel tous les soumissionnaires sont invités à assister. La Tender Box est ouverte le matin à 9 heures pour fermer à 13 h 30. A partir de 14 heures, l’ouverture des offres se fait devant les soumissionnaires ou leurs représentants. Les informations sont ensuite affichées à la fois dans la salle et sur le site du CPB. 

Évaluation. Cet exercice crucial consiste à déterminer le « lowest evaluated substantially responsive bid ». Cela signifie qu’il ne faut pas être à tout prix le lowest bidder pour décrocher le contrat, mais il faut avant tout répondre à tous les critères du document d’appel d’offres. C’est le lowest parmi ceux responsive qui sera tenu en compte. Un Bid Evaluation Committee (BEC) est mis sur pied et le CPB peut choisir d’une liste d’évaluateurs qui soient « knowlegable of the subject matter » pour faire l’évaluation dans un délai de 15 jours. 

Comité technique. Le rapport du Bid Evaluation Committee sera sujet à un exercice de due diligence par le comité technique mis sur pied initialement. L’objectif étant de s’assurer que la décision du BEC de rejeter ou retenir l’offre d’un soumissionnaire soit justifiée et que tout le monde a été évalué de manière équitable. 

Décision du Board. Une fois le Chief Executive du CPB en présence du rapport du comité technique et du Bid Evaluation Committee, celui-ci prépare un Board Paper qui est soumis aux membres du Board pour leur approbation.  

Lovania Pertab : « L’IRP est loin d’être suffisant »

Une institution pouvant prendre des initiatives pour enquêter dans les exercices d’allocation de contrat. C’est ce que suggère Me Lovania Pertab, la présidente de Transparency Mauritius, pour davantage de transparence. « À ce jour, il n’y a pas une institution régulatrice mais une instance, soit l’Independent Review Panel (IRP), qui agit comme un tribunal pour assurer qu’un contrat a été alloué selon le cadre légal. Cela dit, c’est loin d’être suffisant. Il faut un régulateur qui viendra de manière systématique s’assurer qu’aucune forme de corruption n’a eu lieu à toutes les étapes de l’octroi du contrat », recommande-t-elle. 
Au-delà du facteur humain, Lovania Pertab estime que le problème de corruption dans l’ allocation des contrats serait systémique. « En de nombreuses occasions, nous avons constaté que notre système est dépassé. Il faut donc scrap le system actuel et le remplacer », ajoute-t-elle. Cela passera, selon la présidente de Transparency Mauritius, par le recours à la compétence des jeunes. « Ils ont été éduqués de manière différente et ils sont plus à l’aise avec l’utilisation de la technologie. Ce qui leur permettra de mettre en place des systèmes transparents, justes et équitables », est-elle convaincue. 

Emergency Procurement

Abordant l’épineux sujet de l’Emergency Procurement effectuait durant la période de confinement, Lovania Pertab soutient que les autorités avaient deux obligations principales. « D’abord, s’assurer que les fournisseurs soient les seuls qui puissent offrir le service ou le produit. Ensuite, ils auraient dû faire un Market Intelligence, pour s’assurer que les fournisseurs offrent les meilleurs prix et que les spécifications ainsi que les termes de livraison soient adéquats. Dans le cas de Pack & Blister, est-ce que cela a été fait ? Difficile de savoir », souligne-t-elle. 

Une nouvelle loi

L’ancien directeur des enquêtes de la commission anticorruption (Icac), Roshi Bhadain, parle, pour sa part, d’un système dysfonctionnel qui ne prônerait plus la transparence à différentes étapes de l’allocation des contrats. Parmi ses recommandations, une nouvelle loi qui apportera plus de transparence. « Certains l’appellent Freedom of Information Act, d’autres Access to Information Act. D’autres encore demandent que les contrats publics soient déposés au Parlement », avance-t-il. 

Une révision des lois existantes est aussi suggérée par  l’ancien ministre de la Bonne gouvernance. « Nos lois n’ont pas évolué avec le temps. Par contre, les types de fraudes et les moyens pour contourner les lois ont, eux, bien évolué. Li koma dir voler in kone ki bizin fer, me seki may voler-la, li li pann evolie », déplore-t-il, tout en recommandant des délits beaucoup plus spécifiques sur le procurement fraud. 

L’apport de la technologie lors des différentes étapes permettra aussi, selon Roshi Bhadain, de résoudre bien de problèmes par rapport aux personnes qui sont impliquées dans l’élaboration des spécifications, l’exercice d’évaluation, etc. « La technologie serait donc une solution à la procurement fraud », estime-t-il. Et enfin, l’ancien directeur des enquêtes de l’Icac soutient que pour ce faire, il faut une bonne dose de bonne volonté de la part du gouvernement.