Effets juridiques de la séparation de l’archipel des Chagos de Maurice en 1965 : «Le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été mené à bien»

La Cour internationale de Justice affirme que le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été validement mené à bien lorsque ce pays a accédé à l’indépendance et que le Royaume-Uni est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos

LA HAYE, le 25 février 2019. La Cour internationale de Justice (CIJ), organe judiciaire principal des Nations Unies, a donné ce jour son avis consultatif sur les Effets juridiques de la séparation de l’archipel des Chagos de Maurice en 1965.

Dans cet avis, la Cour :

(1) à l’unanimité, dit qu’elle est compétente pour répondre à la demande d’avis consultatif ;
(2) par douze voix contre deux, décide de donner suite à la demande l’avis consultatif ;
(3) par treize voix contre une, est d’avis que, au regard du droit international, le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été validement mené à bien lorsque ce pays a accédé à l’indépendance en 1968 à la suite de la séparation de l’archipel des Chagos ;
(4) par treize voix contre une, est d’avis que le Royaume-Uni est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos ;
(5) par treize voix contre une, est d’avis que tous les Etats Membres sont tenus de coopérer avec l’Organisation des Nations Unies aux fins du parachèvement de la décolonisation de Maurice.

Raisonnement de la Cour

I. HISTORIQUE DE LA PROCÉDURE

La Cour rappelle tout d’abord que les questions sur lesquelles un avis consultatif est demandé à la Cour sont énoncées dans la résolution 71/292 que l’Assemblée générale a adoptée le 22 juin 2017. Elle rappelle également que ces questions se lisent comme suit :

(a) «Le processus de décolonisation a-t-il été validement mené à bien lorsque Maurice a obtenu son indépendance en 1968, à la suite de la séparation de l’archipel des Chagos de son territoire et au regard du droit international, notamment des obligations évoquées dans les résolutions de l’Assemblée générale 1514 (XV) du 14 décembre 1960, 2066 (XX) du 16 décembre 1965, 2232 (XXI) du 20 décembre 1966 et 2357 (XXII) du 19 décembre 1967 ?» ;

(b) « Quelles sont les conséquences en droit international, y compris au regard des obligations évoquées dans les résolutions susmentionnées, du maintien de l’archipel des Chagos sous l’administration du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, notamment en ce qui concerne l’impossibilité dans laquelle se trouve Maurice d’y mener un programme de réinstallation pour ses nationaux, en particulier ceux d’origine chagossienne ?».

II. COMPÉTENCE ET POUVOIR DISCRÉTIONNAIRE

Lorsque la Cour est saisie d’une demande d’avis consultatif, elle doit commencer par déterminer si elle a compétence pour donner l’avis sollicité et, dans l’affirmative, examiner s’il existe une quelconque raison pour elle d’exercer son pouvoir discrétionnaire de refuser de répondre à une telle demande.

La Cour relève que l’Assemblée générale a compétence, en vertu du paragraphe 1 de l’article 96 de la Charte, pour lui demander un avis consultatif sur toute question juridique. Elle considère qu’une demande d’avis tendant à ce qu’elle examine une situation à l’aune du droit international, comme c’est le cas en l’espèce, entre dans cette catégorie. Elle en conclut que la demande a été soumise conformément à la Charte et que les deux questions portées devant elle revêtent un caractère juridique. La Cour a donc compétence pour donner l’avis consultatif demandé par la résolution 71/292 de l’Assemblée générale.

Que la Cour ait compétence ne signifie pas, cependant, qu’elle soit tenue de l’exercer. La Cour n’en garde pas moins à l’esprit que sa réponse à une demande d’avis consultatif constitue sa participation à l’action de l’Organisation et, en principe, ne devrait pas être refusée. Ainsi, conformément à sa jurisprudence constante, seules des «raisons décisives» peuvent la conduire à opposer un refus à une demande d’avis. La Cour note à cet égard que certains participants à la présente procédure ont invoqué l’existence de telles raisons, parmi lesquelles figurent les suivantes : premièrement, la procédure consultative ne serait pas indiquée pour régler des questions de fait complexes et controversées ; deuxièmement, la réponse de la Cour n’aiderait nullement l’Assemblée générale dans l’exercice de ses fonctions ; troisièmement, il ne serait pas approprié que la Cour réexamine une question déjà réglée par le tribunal arbitral constitué en application de l’annexe VII de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer dans sa sentence en l’Arbitrage concernant l’aire marine protégée des Chagos ; et, quatrièmement, les questions posées dans la présente procédure auraient trait à un différend bilatéral pendant entre deux Etats qui n’auraient pas consenti au règlement dudit différend par la Cour. Après avoir examiné ces arguments, la Cour parvient à la conclusion qu’il n’existe aucune raison décisive devant la conduire à refuser de donner l’avis demandé par l’Assemblée générale.

III. LE CONTEXTE FACTUEL DE LA SÉPARATION DE L’ARCHIPEL DES CHAGOS DE MAURICE

Avant d’aborder les questions qui lui ont été soumises par l’Assemblée générale, la Cour estime qu’il est important d’examiner les circonstances factuelles de la séparation de l’archipel de Maurice et du déplacement des Chagossiens hors de celui-ci. Elle relève à cet égard que, avant que l’archipel des Chagos soit séparé de Maurice, des discussions officielles eurent lieu entre, d’une part, le Royaume-Uni et les Etats-Unis et, d’autre part, le Gouvernement du Royaume-Uni et les représentants de la colonie de Maurice.
Au cours des discussions qui se tinrent dès février 1964 entre le Royaume-Uni et les Etats-Unis, ces derniers manifestèrent de l’intérêt pour l’établissement d’une station de transmission militaire sur Diego Garcia, principale île de l’archipel des Chagos. Les discussions menées en 1965 entre le Gouvernement du Royaume-Uni et les représentants de la colonie de Maurice portaient, quant à elles, sur la question du détachement de l’archipel des Chagos de Maurice. Elles aboutirent à la conclusion, le 23 septembre 1965, de l’accord de Lancaster House en vertu duquel les représentants de Maurice acceptèrent le principe du détachement en échange, notamment, d’une indemnité d’un montant de trois millions de livres sterling et de la restitution de l’archipel à Maurice lorsqu’il ne serait plus nécessaire d’y maintenir une base militaire. Le 8 novembre 1965, une colonie, intitluée « Territoire britannique de l’océan Indien» («BIOT»), constituée, entre autres, de l’archipel des Chagos détaché de Maurice, fut créée par le Royaume-Uni. En 1966, un accord fut conclu entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni concernant l’installation, par les Etats-Unis, d’une base militaire sur l’archipel des Chagos.

Entre 1967 et 1973, les habitants de l’archipel des Chagos qui avaient quitté celui-ci furent interdits de retour. Les autres furent déplacés de force et interdits de retour. Le commissaire du BIOT prit, le 16 avril 1971, un décret relatif à l’immigration qui proscrivait l’entrée ou le séjour de quiconque dans l’archipel des Chagos en l’absence d’un permis. Par un accord conclu entre Maurice et le Royaume-Uni le 4 septembre 1972, Maurice consentit au versement à son profit d’une somme de 650 000 livres sterling à titre de quittance complète et finale de l’engagement pris en 1965 par le Royaume-Uni d’assumer les coûts de réinstallation des personnes déplacées de l’archipel des Chagos.

Le 7 juillet 1982, un accord fut conclu entre les Gouvernements de Maurice et du Royaume-Uni, lequel prévoyait le versement à titre gracieux, par le Royaume-Uni, d’une somme de 4 millions de livres sterling, sans que cela implique la reconnaissance d’une quelconque responsabilité de la part de ce dernier, étant entendu que cette somme constituerait l’indemnisation totale en règlement définitif de toutes les réclamations quelles qu’elles soient visées par l’accord, émises par les Ilois ou en leur nom contre le Royaume-Uni. Cet accord imposait en outre à Maurice d’obtenir de chaque membre de la communauté îloise vivant à Maurice une renonciation signée à toute réclamation.

Deux études de faisabilité furent réalisées par le Royaume-Uni aux fins de déterminer si une réinstallation des insulaires dans l’archipel était possible et, le cas échéant, sous quelles modalités. Il fut conclu que, si une telle réinstallation était possible, elle poserait d’importantes difficultés. A ce jour, les Chagossiens restent éparpillés dans plusieurs pays, dont le Royaume-Uni, Maurice et les Seychelles. La loi britannique et les décisions des tribunaux du Royaume-Uni ne leur permettent pas de revenir dans l’archipel des Chagos.

IV. LES QUESTIONS POSÉES À LA COUR PAR L’ASSEMBLÉE GÉNÉRALE

La Cour considère, en l’espèce, que les questions qui lui sont soumises pour avis consultatif ne nécessitent aucune reformulation de sa part. En outre, nul n’est besoin pour elle de se livrer à une interprétation restrictive desdites questions.

1. La question de savoir si le processus de décolonisation de Maurice a été validement mené à bien au regard du droit international (question a))

Afin de se prononcer sur la question de savoir si le processus de décolonisation de Maurice a été validement mené à bien au regard du droit international, la Cour explique qu’elle doit déterminer, en premier lieu, la période pertinente dans le temps aux fins d’identifier le droit international applicable et, en deuxième lieu, le contenu de ce droit.

Dans le libellé de la question a), l’Assemblée générale situe le processus de décolonisation de Maurice dans la période qui va de la séparation de l’archipel des Chagos de son territoire en 1965 à son indépendance en 1968. Par conséquent, c’est par référence à cette période que la Cour est censée établir le droit international applicable à ce processus. Ceci ne l’empêchera toutefois pas, surtout lorsqu’il s’agit de règles coutumières, de se pencher sur l’évolution du droit à l’autodétermination depuis l’adoption de la Charte des Nations Unies et de la résolution 1514 (XV) du 14 décembre 1960 intitulée « Déclaration relative à l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux». En effet, la pratique des Etats et l’opinio juris se consolident et s’affirment progressivement dans le temps.

La Cour se penche ensuite sur la nature, le contenu et la portée du droit à l’autodétermination applicable au processus de décolonisation de Maurice. Elle commence par rappeler que la Charte des Nations Unies, qui a fait du respect du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes l’un des objectifs de l’Organisation, comporte des dispositions permettant, à terme, aux territoires non autonomes de s’administrer eux-mêmes.

La Cour note que, dans la consolidation de la pratique des Etats en matière de décolonisation, l’adoption de la résolution 1514 (XV) constitue un moment décisif. Il existe, selon elle, un lien manifeste entre cette résolution et le processus de décolonisation qui a suivi son adoption. La Cour ajoute que la résolution 1514 (XV) a un caractère déclaratoire s’agissant du droit à l’autodétermination en tant que norme coutumière, du fait de son contenu et des conditions de son adoption. Elle possède en outre un caractère normatif en ce qu’elle affirme que «[t]ous les peuples ont le droit de libre détermination». La Cour relève par ailleurs que la nature et la portée du droit des peuples à l’autodétermination, incluant le respect de l’unité nationale et de l’intégrité territoriale d’un Etat ou d’un pays, ont été réitérées dans la Déclaration relative aux Principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies. En incluant le droit à l’autodétermination parmi les « principes fondamentaux du droit international», la déclaration a confirmé son caractère normatif en droit international coutumier.

Droit à l’autodétermination

La Cour rappelle que le droit à l’autodétermination du peuple concerné est défini par référence à l’ensemble du territoire non autonome. Tant la pratique des Etats que l’opinio juris, au cours de la période pertinente, confirment le caractère coutumier du droit à l’intégrité territoriale d’un territoire non autonome, qui constitue le corollaire du droit à l’autodétermination. La Cour considère que les peuples des territoires non autonomes sont habilités à exercer leur droit à l’autodétermination sur l’ensemble de leur territoire, dont l’intégrité doit être respectée par la puissance administrante. Il en découle que tout détachement par la puissance administrante d’une partie d’un territoire non autonome, à moins d’être fondé sur la volonté librement exprimée et authentique du peuple du territoire concerné, est contraire au droit à l’autodétermination. Selon la Cour, le droit à l’autodétermination constitue le droit international applicable au cours de la période considérée, à savoir entre 1965 et 1968.

La Cour en vient à l’examen des fonctions de l’Assemblée générale dans la conduite du processus de décolonisation. Elle relève que l’Assemblée générale a joué un rôle fondamental dans l’activité des Nations Unies en matière de décolonisation, notamment depuis l’adoption de la résolution 1514 (XV). Elle observe que c’est dans ce contexte que la question a) l’invite à se pencher, dans l’examen du droit international applicable au processus de décolonisation de Maurice, sur les obligations évoquées dans les résolutions de l’Assemblée générale 2066 (XX) du 16 décembre 1965, 2232 (XXI) du 20 décembre 1966 et 2357 (XXII) du 19 décembre 1967. La Cour relève à cet égard que, dans sa résolution 2066 (XX) du 16 décembre 1965 intitulée «Question de l’île Maurice», l’Assemblée générale invite le Royaume-Uni «à ne prendre aucune mesure qui démembrerait le territoire de l’île Maurice et violerait son intégrité territoriale». Dans les résolutions 2232 (XXI) et 2357 (XXII), l’Assemblée générale «réitère sa déclaration selon laquelle toute tentative visant à détruire partiellement ou totalement l’unité nationale et l’intégrité territoriale des territoires coloniaux et à établir des bases et des installations militaires dans ces territoires est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations Unies et de la résolution 1514 (XV) de l’Assemblée générale».

Selon la Cour, en invitant le Royaume-Uni à respecter ses obligations internationales dans la conduite du processus de décolonisation de Maurice, l’Assemblée générale a agi dans le cadre de la Charte et de l’exercice des fonctions qui lui sont dévolues pour contrôler l’application du droit à l’autodétermination. L’Assemblée générale a assumé de telles fonctions en vue de superviser la mise en oeuvre des obligations incombant aux puissances administrantes en vertu de la Charte. Par ailleurs, dans sa pratique constante, l’Assemblée a exhorté les puissances administrantes à respecter l’intégrité territoriale des territoires non autonomes.

Détachement illicite des Chagos

La Cour se penche ensuite sur la question de savoir si le détachement de l’archipel des Chagos de Maurice a été effectué conformément au droit international. Après avoir rappelé les circonstances dans lesquelles la colonie de Maurice a accepté en principe un tel détachement, la Cour considère que celui-ci n’a pas été fondé sur l’expression libre et authentique de la volonté du peuple concerné. Elle estime que les obligations découlant du droit international et reflétées dans les résolutions adoptées par l’Assemblée générale au cours du processus de décolonisation de Maurice imposent au Royaume-Uni, en tant que puissance administrante, de respecter l’intégrité territoriale de ce pays, y compris l’archipel des Chagos. La Cour conclut que, du fait du détachement illicite de l’archipel des Chagos et de son incorporation dans une nouvelle colonie, dénommée «BIOT», le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été validement mené à bien au moment de l’accession de ce pays à l’indépendance en 1968.

2. Les conséquences en droit international du maintien de l’archipel des Chagos sous l’administration du Royaume-Uni (question b))

Ayant établi que le processus de décolonisation de Maurice n’avait pas été validement mené à bien en 1968, la Cour examine ensuite les conséquences, en droit international, du maintien de l’archipel des Chagos sous l’administration du Royaume-Uni (question b)). Elle est d’avis que celui-ci constitue un fait illicite à caractère continu qui engage la responsabilité internationale de cet État. Elle en conclut que le Royaume-Uni est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos et que tous les Etats Membres sont tenus de coopérer avec l’Organisation des Nations Unies aux fins du parachèvement de la décolonisation de Maurice. Le respect du droit à l’autodétermination étant une obligation erga omnes, tous les Etats ont un intérêt juridique à ce que ce droit soit protégé. Selon la Cour, alors qu’il appartient à l’Assemblée générale de se prononcer sur les modalités nécessaires au parachèvement de la décolonisation de Maurice, tous les Etats Membres doivent coopérer avec l’Organisation des Nations Unies pour la mise en oeuvre de ces modalités. Quant à la réinstallation dans l’archipel des Chagos des nationaux mauriciens, y compris ceux d’origine chagossienne, il s’agit d’une question relative à la protection des droits humains des personnes concernées qui devrait être examinée par l’Assemblée générale lors du parachèvement de la décolonisation de Maurice.

Composition de la Cour

La Cour était composée comme suit : M. Yusuf, président ; Mme Xue, vice-présidente ; MM. Tomka, Abraham, Bennouna, Cançado Trindade, Mme Donoghue, M. Gaja, Mme Sebutinde, MM. Bhandari, Robinson, Gevorgian, Salam, Iwasawa, juges ; M. Couvreur, greffier.

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Mme la juge XUE, vice-présidente, joint une déclaration à l’avis consultatif ; MM. les juges TOMKA et ABRAHAM joignent des déclarations à l’avis consultatif ; M. le juge CANÇADO TRINDADE joint à l’avis consultatif l’exposé de son opinion individuelle ; MM. les juges CANÇADO TRINDADE et ROBINSON joignent une déclaration commune à l’avis consultatif ; Mme la juge DONOGHUE joint à l’avis consultatif l’exposé de son opinion dissidente ; M. le juge GAJA, Mme la juge SEBUTINDE et M. le juge ROBINSON joignent à l’avis consultatif les exposés de leur opinion individuelle ; MM. les juges GEVORGIAN, SALAM et IWASAWA joignent des déclarations à l’avis consultatif.