[Blog] Comment instaurer la discipline budgétaire dans notre secteur public

Les dépenses budgétaires doivent être vues dans un contexte très large. Toute dépense exagérée, tout gaspillage, tout achat de consommables dépassant nos besoins réels représentent un fardeau budgétaire non prévu. Toute manœuvre visant à favoriser un soumissionnaire proche du pouvoir, sans s’assurer que les travaux qui lui sont confiés sont conformes au cahier des charges, se traduit par une perte d’argent qui érode nos moyens de financement. Le cumul des sommes ainsi perdues, ainsi que les demandes de budget supplémentaires en fin d’année financière, constitue de l’argent gaspillé. Ces demandes de budgets supplémentaires servent à faire ratifier, après coup, ce qui a déjà été dépensé sans autorisation préalable. Ce sont des fardeaux supplémentaires pour notre budget. Finalement, une accumulation d’actes malveillants contribue à creuser notre déficit budgétaire grandissant.

Mettre le doigt d’emblée sur la racine du mal

Ceux qui ont appris à me connaître savent que je ne passe jamais par quatre chemins pour dire la vérité quand cette vérité se doit d’être soulignée.

Il existe un syndrome détestable, très présent dans le secteur public et, de manière choquante, favorisé par les organismes régulateurs. Les symptômes de ce mal sont multiples, allant d’un sentiment d’impunité à la pratique et à la propagation d’une corruption opérant en chaîne et impliquant plusieurs niveaux de la hiérarchie. On observe également un effort délibéré des gouvernements (surtout le précédent, de 2010 à 2024) pour ne laisser remonter à la surface aucun acte de mauvaise gestion. Par conséquent, les structures existantes pour assurer la transparence et la redevabilité fonctionnent comme des bouledogues sans dents, pour ne pas dire que les institutions sont carrément au service du pouvoir politique et décisionnel, lui-même ayant des liens malsains avec les gros détenteurs de capitaux.

Ce problème prend aussi racine ailleurs, mais en parler publiquement, et encore plus tenter de le combattre, est un tabou. Malgré la nature délicate de la question, une analyse critique et honnête de nos faiblesses, dans l’élaboration d’un plan directeur pour l’avenir de notre pays, ne peut la passer sous silence. Toute décision majeure erronée, ou pire, une succession de telles décisions sciemment voulues, affecte la bonne marche de n’importe quelle institution ou société. La politique de recrutement pervertie dans le secteur public, la police, les corps parapublics et nos institutions publiques a fini par peser lourdement sur l’économie, la bonne gouvernance et la productivité du service public. Recruter majoritairement sur des critères ethniques, et de manière indécente qui ne se voile même plus, en prétendant qu’il s’agit d’une question de compétence, suppose fondamentalement qu’une seule composante de notre société possède toutes les compétences dans tous les domaines, et que les autres n’en ont que très peu, voire aucune. Le paradoxe est que ceux considérés comme moins compétents, incapables de trouver un emploi dans le secteur public, produisent de la richesse dans le secteur privé avec une compétence qu’ils ne sont pas censés avoir. Mieux encore, cette richesse, ce PIB créé par le secteur privé, entreprises de toute taille confondue, est consommée par le gouvernement dans sa quasi-globalité et, ô outrage, avec un laxisme déconcertant où l’on trouve une négligence caractérisée et les germes de la corruption devenue institutionnelle.

Le règne de l’impunité

Le sentiment d’impunité de nombreux fonctionnaires découle du fait que rien de fâcheux ne peut leur arriver, du fait que beaucoup sont sous la protection de décideurs politiques puissants. Les exécutants engagés dans les sales besognes, le plus souvent dictées par ceux qui sont au sommet de l’administration, se trouvent souvent au milieu de l’échelle hiérarchique. Il est donc difficile pour un lanceur d’alerte honnête de dénoncer des pratiques malhonnêtes, car les auteurs d’actes de mauvaise gouvernance reçoivent leurs ordres (et leur protection) du plus haut niveau. Du coup, l’honnête lanceur d’alerte devient l’homme à abattre, parce qu’il empêche les malhonnêtes de poursuivre leurs manœuvres. La situation s’aggrave lorsque les régulateurs sont utilisés (ou même instruits) pour occulter des irrégularités commises par des décideurs haut placés, afin de favoriser certaines personnes, au mépris de leur vocation de régulation.

Un clanisme nouveau impossible à cerner

L’habitude ancrée de l’allégeance systématique aux politiciens pour avoir les mains libres afin de commettre des délits financiers, et pour obtenir des promotions basées sur la loyauté plutôt que sur la compétence, est par nature divisionniste. Elle finit souvent par diviser même les systèmes les plus homogènes (ici sur une base ethnique), car de nombreuses personnes au sein de ce même système et du même groupe ethnique seront inévitablement mises sur la touche. On ne peut plaire à tout le monde à la fois. Cela se produit partout où un groupe dominant est constamment au pouvoir, souvent un pouvoir absolu, comme le prouve notre propre histoire. Le gouvernement MMM-PSM ultra-homogène de 1982, qui avait tous les ingrédients pour durer et qui a pris les rênes du pouvoir après une victoire 60-0, n’a mis que neuf mois pour former sa propre opposition interne et dériver vers une structure caractérisée par des clans. Aujourd’hui, la fonction publique est précisément devenue la proie du clanisme, un clanisme qui n’est pas basé sur l’ethnie, mais sur la gourmandise et les affiliations dictées par le gain matériel. C’est là que se trouve la difficulté de mettre fin à ce clanisme, faute de repères ethniques. La productivité, la redevabilité, la transparence et même le sens du patriotisme de ceux qui sont mis à l’écart vont forcément en souffrir. On ne peut bâtir une nation sur des bases aussi arbitraires. Singapour est une société multiethnique et multiculturelle, mais elle a échappé à la malédiction que nous vivons. Ce pays place l’intérêt de la nation au-dessus de tout, et tout acte allant à l’encontre de cet idéal est sévèrement sanctionné, quelle que soit la composante de la société singapourienne à laquelle appartient le coupable.

En corollaire, il y a dans cette distorsion (ou plutôt cette perversion) la clé de notre fuite constante des cerveaux au profit d’autres pays. Ceux qui n’ont pas le bon profil ethnique pour être recrutés ou promus, ou dont l’honnêteté prime sur le gain illicite, n’ont d’autre choix que de chercher un emploi à l’étranger.

Tout gouvernement espérant bâtir une structure performante au service du pays doit impliquer chaque section de la population dans la préparation du gâteau. Favoriser une composante engendre un sentiment d’impunité et, à terme, des abus. Laisser de côté n’importe quelle composante engendre un sentiment d’exclusion qui, à son tour, favorise la suspicion, la violence, le vol, l’insécurité et la toxicomanie. Personne ne peut nier que ce syndrome est le portrait exact de ce dont nous subissons aujourd’hui.

La nécessité de la discipline budgétaire

La philosophie qui doit animer un budget

Dans un pays responsable, tout budget gouvernemental devrait reposer sur des fondations économiques, tout en intégrant une dose de réflexion politique. Les points cardinaux qu’un budget doit comporter sont

1 Une stratégie à moyen terme aussi complète que possible, pour mener l’économie là où l’on souhaite qu’elle soit d’ici, disons, cinq ans. Notre stratégie nationale, dans le contexte du monde moderne, doit aborder des questions cruciales comme la promotion des exportations de biens et de services, avec un penchant marqué pour la production tertiaire (services), car nous n’avons pas de matières premières ni de main-d’œuvre bon marché et nous ne pouvons plus investir dans des entreprises à forte intensité de main-d’œuvre. Elle doit également se pencher sur la sécurité alimentaire et énergétique. Ensuite, elle doit viser la production pour le marché local afin de freiner les importations. Pour s’aligner sur ce modèle de développement, le pays doit orienter son système éducatif de manière à fournir le type de main-d’œuvre approprié aux unités de production (de biens et de services). Enfin, la stratégie doit prévoir une politique monétaire qui favorise la production et freine la consommation importée, préjudiciable à notre balance commerciale. Cette politique monétaire doit, en raison de nos fondamentaux économiques faibles, permettre un glissement de la roupie et instaurer des barrières à l’endettement facile dans le but de décourager l’emprunt pour la consommation. Elle doit déterminer une politique de taux d’intérêt qui contrôle la consommation excessive tout en favorisant l’investissement. Enfin, elle doit créer le climat économique propice pour attirer l’investissement étranger dans des entreprises productives (par opposition aux fonds étrangers destinés à l’achat immobilier ou à la spéculation foncière). Tout cela exige une réflexion de haut niveau et une vision holistique de l’économie. Avons-nous jamais eu cette vision pragmatique ?

2 Un plan d’action annuel, dans lequel les besoins en infrastructure pour les 12 prochains mois doivent être quantifiés et les sources de fonds étrangers et locaux (par la fiscalité et l’emprunt local) identifiées. Tout gouvernement responsable doit avoir une double priorité :

(a) Gérer les flux de devises étrangères à la lumière de la balance des paiements et des besoins d’investissement, et

(b) Gérer un budget en roupies pour le fonctionnement des organismes publics, de l’État-providence, de l’entretien des infrastructures et du niveau de vie de la population. Parallèlement, il est nécessaire de gérer l’endettement public et la capacité du pays à assurer le service de la dette, en gardant à l’esprit que les dettes devront être contractées aussi bien en monnaie locale qu’en devises étrangères.

Honnêtement, nous n’avons rien vu qui ressemble, même de loin, à une telle planification cohérente dans toute notre histoire. Nos budgets annuels ont rarement une philosophie directrice et se réduisent à une série de mesures ad hoc dans un scénario constant de gestion de crise quand elle se déclenche. Ils favorisent souvent des décisions d’investissement qui génèrent des commissions plutôt que de la productivité, et une série de mesures sociales pour rendre « labousdou », souvent avec une forte dose de pensée communautariste, ce qui fragmente davantage notre tissu social et favorise l’exclusion.

Le gaspillage étatique

Le dernier budget du précédent gouvernement (2023-24) était sans queue ni tête et constituait une insulte à l’intelligence. Ce n’était rien de plus qu’une série de cadeaux, rendus possibles par une augmentation (fortuite) des recettes fiscales après la pandémie, causée principalement par d’importantes mannes de TVA dues à l’inflation et à la dépréciation de la roupie. Ces cadeaux constituaient la première salve de mesures sociales d’une campagne électorale déjà en cours en juin 2024. Si par malheur ce gouvernement avait encore les rênes du pouvoir, nous aurions été témoins de mesures sociales encore plus choquantes pour s’assurer des votes. Le coût total de ces mesures populaires n’aurait, inutile de le préciser, fait l’objet d’aucune évaluation, pas plus que les moyens de leur financement. Ces bribes électorales auraient été financées par une création monétaire sans limite et nous aurions subi une inflation choquante et hors de contrôle.

La mise en place d’une discipline budgétaire plus stricte

Il est utopique de penser que le gouvernement puisse réduire ses dépenses courantes, en dehors des cas flagrants de gaspillage qui pourraient être limités par une meilleure surveillance. Même s’il était possible de réduire les dépenses de manière significative, tout gouvernement y verrait l’occasion d’augmenter les prestations sociales à des fins électorales.
Mais ce qui peut certainement être réduit, en période difficile, c’est l’ampleur des investissements infrastructurels. Sans avoir à le dire, nous savons ce qui motive ces investissements massifs et improductifs dans les infrastructures. Nous devons impérativement mettre un frein à cela lorsque nous savons que ces investissements sont financés par des prêts étrangers qui

(1) Aggravent le niveau de notre endettement.

(2) Mettent sous pression les futurs budgets par les coûts du service de la dette.

(3) Nous exposent à d’énormes risques de change, alors que notre roupie a tendance à se déprécier.

Le prétexte habituel pour investir dans les infrastructures à une échelle toujours plus grande est de dire que nous devons répondre aux besoins croissants du tourisme. En réalité, nous investissons souvent par anticipation. Ceci est plutôt le réflexe de pays riches comme les Émirats arabes unis ou Singapour, et nous ne pouvons pas nous offrir ce luxe. Nous devrions attendre de constater la naissance d’un besoin réel avant d’investir des fonds pour y répondre.

Nous nous porterons mieux si notre gouvernement, ayant accès à des emprunts étrangers à taux très bas, prêtait cet argent à des entreprises du secteur privé engagées dans la production, via la DBM. Cette aide aux entreprises pourrait aussi se faire par une participation directe dans leurs fonds propres, avec du capital-risque, tout en forçant nos institutions financières à se moderniser, à comprendre et à traiter avec de grandes entreprises structurées qui peuvent produire en masse. Cela aurait été un meilleur moyen de soutenir le secteur productif au lieu de créer la MIC moribonde.

Le gaspillage étatique

Le gaspillage est devenu à tel point partie intégrante du système qu’il ne choque plus. Personne ne semble se soucier de pourquoi le gaspillage existe à une telle échelle et s’aggrave. Il faut savoir qu’il existe plusieurs facteurs qui provoquent le gaspillage.

1 Le laxisme dans la gestion des stocks. Les stocks de consommables, d’équipements et de pièces de rechange représentent des fonds bloqués. Il s’agit donc de ne pas se surcharger en stocks. Si des importations de consommables sont confiées à des tiers (sous-traitants), il s’agit de leur faire détenir les stocks à leurs frais et de livrer aux administrations selon leurs besoins et leur cadence d’utilisation. Un intermédiaire ne peut agir qu’en tant que simple prestataire de service administratif et empocher un bénéfice ad valorem. Tout commerce doit comporter un risque pour être licite et moral.

2 La notion de gestion de la rotation des stocks semble inexistante, ou tout au moins oubliée, faute de supervision de la part des échelons supérieurs de la hiérarchie. N’importe quel magasinier du secteur privé prendra soin de procéder par la méthode « first in - first out », autrement dit, d’utiliser les stocks les plus anciens en priorité pour éviter que des stocks de consommables (produits alimentaires et médicaments, dans les hôpitaux, les prisons et à la STC) ne dépassent leur date limite de consommation.

3 Il y a plus grave lorsque les achats se font sciemment en excès des besoins réels, dans le but évident de toucher des commissions sur un volume accru d’achats. Qu’on ne vienne pas dire que ceci n’existe pas. Les importations massives de médicaments, bien au-delà des besoins, la saga Pack and Blister, qui s’est produite pendant la pandémie de Covid, sont là pour en témoigner. En outre, le recours à des « emergency procurement » a favorisé un gaspillage énorme, poussé par un désir de s’enrichir de manière outrageuse et frauduleuse sur le dos des patients. C’est là qu’on a vu des quincailleries, des agriculteurs et des intermédiaires de toutes sortes importer des médicaments pour le compte du gouvernement et être payés d’avance par centaines de millions de roupies.

Le gaspillage étatique

1 Les comptes de gestion

Le gaspillage et la corruption via des commissions sur les marchés publics se sont presque institutionnalisés car il y a très peu de contrôle financier dans le secteur public. Les pratiques irrégulières entraînant des pertes pour l’État ne sont mises en lumière que par le Directeur de l’Audit, partiellement et bien après les faits, lorsque le rapport est rendu public et qu’il est trop tard pour rectifier le tir.

Les ministères ne produisent que des comptes de gestion (management accounts) sommaires. Tout organisme public gérant des fonds devrait être soumis à un contrôle financier régulier, comme dans le privé. Sans cela, il ne peut y avoir de redevabilité ni d’élément de comparaison avec la période correspondante de l’année financière précédente. Si les états mensuels sont soumis à la direction du ministère tous les mois pour information, les comptes trimestriels doivent faire l’objet de discussions au sein des comités d’analyse. Il incombe au Chef des Finances du ministère de rechercher et de venir expliquer les écarts, surtout les écarts défavorables, et le pourquoi de ces écarts. Ceci permet de prendre des mesures correctives en temps réel pour qu’il n’y ait pas de variations défavorables à l’avenir.

Une méthode simple pour veiller au respect des budgets consiste à ventiler le budget annuel de chaque organisme en prévisions mensuelles. Un état des recettes et des paiements effectués doit ensuite être établi au plus tard le 15 du mois suivant et comparé aux chiffres correspondants du mois précédent. C’est ainsi qu’un budget devient un outil de gestion.

2 Service d’audit interne

Chaque ministère possède un département d’audit interne, mais il accomplit une tâche purement administrative plutôt qu’une mission investigatrice visant à réduire la corruption et le gaspillage organisé. Pour plus d’efficacité, ces équipes devraient être composées de, ou assistées par, des employés du Bureau de l’Audit et rendre compte des irrégularités révélées par leurs investigations directement au Directeur de l’Audit. Dans la pratique actuelle, les rapports sont soumis au Chef de Cabinet (le P.S ou le Senior Executive Officer). Il se trouve bien souvent que les actes de corruption sont le fait de ces mêmes chefs de l’administration (avec ou sans autorisation des décideurs politiques). Dès lors, les actes d’abus et de corruption sont systématiquement camouflés.

3 Brigade des fraudes

Vu l’ampleur de la fraude, il serait opportun de créer une brigade des fraudes pour traquer la corruption dans la fonction publique, et de prévoir, comme pour la police ou la MRA, un système de récompense pour la détection de fraudes.

4 Refus de permis

Il est de notoriété publique que la délivrance de permis est parfois retardée par des décideurs malgré des dossiers en règle, jusqu’à ce qu’un pot-de-vin leur soit proposé. Certains pots-de-vin demandés atteignent 30 % de la valeur de l’investissement initial. Pour stopper cette pratique antipatriotique et détestable, il est nécessaire de créer un poste de médiateur (Ombudsperson) chargé d’examiner les refus de permis injustifiés et d’en exiger la raison.

5 Sanctions administratives

En règle générale, les fonctionnaires fortement soupçonnés de pratiques irrégulières sont suspendus avec solde. Les enquêtes, s’il y en a, durent des années et, faute de conclusion, ces employés sont réintégrés après avoir bénéficié de longs congés payés. Les règlements internes doivent devenir plus stricts : les employés fautifs devraient être suspendus sans solde ou à demi-solde, à charge pour eux de prouver rapidement leur innocence pour ne pas être pénalisés financièrement.

La suite la semaine prochaine

Par Mubarak Sooltangos
Consultant en affaires, formateur et écrivain